1938年10月日军侵占广州、武汉后，抗日战争进入战略相持阶段。日本在对国民党采取以政治诱降为主、军事打击为辅政策的同时，加紧了对八路军、新四军的进攻。国民党当局则从较为积极抗战转为消极抗战、积极反共。1938年9～11月，中共中央在延安召开扩大的六届六中全会，总结15个月的抗战经验，重申把党的主要工作方面放在战区和敌后、独立自主地放手组织人民抗日武装斗争的方针，并确定了巩固华北、发展华中的战略方针、任务。1939年2月，八路军总部发出整军训令，华北各部队开始分期进行整军，加强党的领导和军政训练，整编部队，提高部队军政素质。同年夏，新四军也进行了整军。此后，八路军、新四军得到很大发展，成为坚持敌后抗战的主要力量，解放区战场逐渐成为全国抗战的主要战场。在华北，八路军3个师的主力向敌后冀中、冀南、山东挺进，与当地抗日武装相结合，积极对日伪军作战，挫败其多次大规模“扫荡”，取得一系列战斗的胜利。至1940年，八路军又新编25个旅和第1、第2、第4、第5纵队，山西新军陆续加入八路军战斗序列。1940年11月，成立晋西北军区（第120师兼，1942年9月改为晋绥军区）。1940年8月至1941年1月，八路军以105个团约20余万人的兵力，对华北日伪军交通线和据点展开大规模的破袭战（即百团大战），沉重地打击了日伪军。
在华中，新四军采取向南巩固、向东作战、向北发展的方针，广泛开展游击战争，反击日伪军的“扫荡”，创建了皖东、豫皖苏、鄂豫边等抗日根据地，新建了第5、第6支队及豫鄂挺进纵队。1940年夏秋，新四军江南部队一部北渡长江，八路军一部南下后，开辟了苏北抗日根据地。11月中旬，华中新四军八路军总指挥部在苏北盐城成立，叶挺、陈毅分任正、副总指挥，刘少奇任政治委员。在华南，除海南岛早有红军游击队转入抗日斗争外，至1940年10月，共产党在广东省东江、珠江三角洲等地区，组织了数支抗日游击队，开展游击战争。1939～1940年，八路军、新四军和华南人民抗日游击队不断打击日伪军的进攻，挫败其“扫荡”100余次，共毙伤俘日伪军约40万人。八路军还贯彻中共中央提出的“坚持抗战，反对投降，坚持团结，反对分裂，坚持进步，反对倒退”三大政治口号以及“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”和“有理有利有节”的方针，打退了国民党顽固派发动的第一次反共高潮，挫败了其对陕甘宁边区、晋冀鲁豫边区和山西新军的军事进攻。在粉碎国民党顽固派第一次反共高潮后，至1940年底，八路军、新四军和华南抗日游击队发展到50余万人，在华北、华中、华南建立了拥有1亿多人口的10余块抗日根据地。东北抗日联军在极端困难的条件下，缩编部队，分散坚持抗日游击战。在此期间，抗日军事政治大学深入敌后办学，在各抗日根据地成立10余所分校，在抗日战争期间共培养各级干部10万余人。
坚持敌后艰苦抗战，积蓄和准备反攻力量
1941年，日本为变中国为其进行太平洋战争的基地，继续对抗日根据地加紧“扫荡”“蚕食”和“治安强化运动”，实行烧光、杀光、抢光的“三光”政策和军事、政治、经济、文化相结合的“总力战”。国民党则继续坚持消极抗战、积极反共的方针。1941～1942年，八路军、新四军和华南人民抗日游击队处于严重困难时期，总兵力由50万人缩减到40万人，抗日根据地人口由1亿减少到不足5000万人。在此期间，各部队实行精兵简政，正规军抽调大批干部充实地方军，一部分正规军转为地方军，从而使正规军更加精干，地方军和民兵战斗力增强，更加适应游击战争的要求；开展整风运动，改进政治思想工作，增强了内部团结；开展“拥政爱民”“尊干爱兵”运动，密切了军政、军民、官兵关系；开展大生产运动，克服财政经济困难。这样，就从政治上、思想上、组织上和物质上为坚持抗战打下了基础。各部队在人民群众配合下，对日伪军加强军事斗争和政治攻势，广泛开展地雷战、地道战、围困战、麻雀战；贯彻“敌进我进”方针，组织精干的武装工作队，深入日军占领区开展斗争。在两年中，挫败日伪军千人至万人的“扫荡”132次，1万～7万人的大“扫荡”27次。1941年1月，国民党顽固派掀起第二次反共高潮，制造皖南事变，包围和袭击奉命由皖南向长江以北转移的新四军军部及皖南部队，新四军损失7000余人，军长叶挺被扣，副军长项英遇害。事变后，中共中央决定重建新四军军部，任命陈毅为代理军长，刘少奇为政治委员，将所属部队扩编为7个师另1个独立旅，全军共9万余人。中共中央还决定组建中央军委华中分会，由刘少奇任书记。1942年6月，陕甘宁晋绥联防军正式成立，贺龙任司令员，关向应任政治委员，统一指挥留守兵团、八路军第120师兼晋绥军区、晋西北新军和陕甘宁边区保安部队等。8月，山东纵队改为山东军区。1943年3月，第115师与山东军区合并为新的山东军区（第115师番号仍保留），罗荣桓任师政治委员兼代师长、军区司令员兼政治委员。
